“Os Tribunais de Contas e a Nova Lei de Licitações: desafios e perspectivas” foi o tema da palestra do corregedor-geral do Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC), conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, na tarde desta quinta-feira (18/5), durante a programação do Congresso de Direito Administrativo Contemporâneo. No evento realizado na sede do TCE/SC, em Florianópolis, ele defendeu que as Cortes de Contas atuem como Tribunais de Governança Pública, para assegurar que os objetivos da Administração Pública, por meio da prestação de serviços e de políticas públicas, atendam aos interesses da sociedade. “Não existe gestão sem que haja controle”, afirmou (vídeo com a programação do primeiro dia). 

Sobre as perspectivas do controle externo, ele salientou que os Tribunais de Contas precisam focar a atuação na verificação, por meio de uma abordagem top-down (de cima para baixo) de auditoria, quanto à implementação dos processos e das estruturas de governança, inclusive de gestão de riscos e de controles internos. Além disso, ressaltou que seja dada ênfase ao controle preventivo e concomitante das ações, sem, no entanto, abandonar o controle a posteriori, tanto sob o viés fiscalizatório quanto sob o orientativo. 

Ao falar sobre o cenário atual que envolve as compras públicas no Brasil — a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 14.133/2021) entrou em vigor em 1º de abril de 2021, mas a sua adoção está em período de transição —, o conselheiro Adircélio lembrou que a Medida Provisória 1.167/2023 prorrogou, até 30 de dezembro deste ano, a possibilidade de uso da Lei de Licitações (Lei 8.666/1993), do Regime Diferenciado de Compras – RDC (Lei 12.462/2011) e da Lei do Pregão (Lei 10.520/2002).  

Na opinião do palestrante, o novo diploma legal veio com um certo atraso, mas trouxe inovações necessárias para corrigir equívocos e, ao mesmo tempo, chegou com carências em diversos segmentos. Ele afirmou que a lei atribuiu, no campo das compras e das contratações, noções que antes não eram tratadas e que, de certa forma, ficavam ao lado da atuação dos gestores e, também, dos controladores, que é a governança e todos os conceitos e instrumentos a ela relacionados, com princípios e valores intrínsecos, como a questão da ética, da integridade e da conformidade da atuação. “Muitas das perspectivas dependem de nós, operadores do Direito, da gestão e do controle público”, afirmou. 

Na oportunidade, mencionou os principais enfoques do novo diploma legal. Citou a previsão de práticas relacionadas à gestão de riscos, à governança e à compliance (incentivo aos programas de integridade); e o foco no planejamento, com ênfase à fase preparatória; a observância de princípios e valores, como eficiência e eficácia, razoabilidade, proporcionalidade, celeridade, economicidade, segregação de funções e planejamento. Acrescentou, ainda, a necessidade de inclusão de aspectos que incentivem a inovação, com a mudança de procedimentos, e da promoção da transparência e de acesso à informação, com a divulgação obrigatória no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).  

Segundo o corregedor-geral do TCE/SC, até setembro de 2022, cerca de 40 mil contratações haviam sido publicadas no PNCP, sendo a grande maioria via dispensa de licitação por valor. Ele ressaltou a baixa adesão dos entes federativos à nova legislação. “A dificuldade de implementação é mais visível nos pequenos municípios, mas é uma realidade em toda a Administração Pública”, comentou. Entre os possíveis fatores, apontou o texto extenso da nova norma, com 194 artigos e inúmeras inovações, e a necessidade de regulamentação de cerca de 60 atos infralegais. Tais enfoques são considerados pelo palestrante como os principais desafios para os gestores públicos, associados aos de capacitação do quadro de servidores — diante da limitação de pessoal observadas as realidades locais — com vistas à segregação de funções e à gestão por competências.  

Papel da governança

Com relação ao papel assumido pela governança na Lei 14.133/2021, pontuou que, embora o termo apareça em apenas duas citações expressas, a ideia permeia todo o texto normativo. Como exemplo, destacou os trechos que tratam do resultado da contratação mais vantajosa, do ciclo de vida do objeto, do incentivo à inovação, da governança das contratações, da gestão de riscos e de controles internos, do alinhamento das contratações ao planejamento estratégico, das práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo e da estrutura de governança. Para tanto, destacou que, entre os instrumentos de governança, a nova lei dispõe, também, sobre o planejamento, o estudo técnico preliminar, o plano anual de contratações, a matriz de riscos, os agentes de contratação, a realização de audiências públicas, entre outros. “Sem planejamento, a tendência é que as compras não sejam feitas com o resultado almejado”, alertou. 

Para abordar sobre os desafios e o papel do controle externo, o conselheiro Adircélio apresentou dados sobre a situação das regulamentações da nova lei em Santa Catarina, com base em informações, de 8 de março de 2023, extraídas do processo @LEV 22/80016332. De acordo com o levantamento, menos da metade dos municípios realizou alguma regulamentação. Ele citou que regulamento geral, atuação de agentes de contratação, pesquisa de preços para bens e serviços, sistema de registro de preços, credenciamento, plano de contratações anual, governança das licitações, pesquisa de preços para obras e serviços de engenharia e menor preço foram os temas regulamentados pela maioria. Já com relação aos temas que não foram objeto de regulamentação, apontou questões referentes à avaliação de desempenho do contratado e à locação de imóvel. “E o nosso Tribunal, naquela linha de controle preventivo e orientativo, tem se colocado à disposição dos gestores para auxiliar nesse processo de regulamentação, que é bem desafiador”, informou o corregedor-geral.  

O conselheiro Adircélio revelou, ainda, a ausência de regulamentação em 87% dos municípios catarinenses para a implementação de práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo de responsabilidade da alta gestão; em 85% para contratações de grande vulto; em 83% para definição dos requisitos do modelo de gestão do contrato; em 78% para o disciplinamento da forma eletrônica para celebração de contratos e de termos aditivos, e para a definição de como será utilizado o catálogo eletrônico de padronização de compras nas licitações, cujo critério de julgamento seja o de menor preço ou de maior desconto, entre outros. “Esse levantamento serve de diretriz para alinharmos as nossas ações de controle, neste primeiro momento, com a vertente orientativa”, explicou. 

Instrumentos de planejamento

No painel sobre licitação pública, o advogado Hewerstton Humenhuk discorreu sobre os instrumentos de planejamento na Nova Lei de Licitações. “A Lei 14.133/2021, de forma expressa, clara e objetiva, elevou o planejamento à categoria de princípio. Trata-se de um mandado de otimização, dizendo aos gestores públicos que têm obrigação de planejar efetivamente as licitações, as contratações públicas”, disse. 

Além de abordar os instrumentos destacados pelo conselheiro Adircélio — o plano anual de contratações e a gestão de riscos —, Humenhuk expôs aspectos relativos à participação ativa dos assessores jurídicos, ao termo de referência e ao estudo técnico preliminar (ETP), este considerado, por ele, como o “principal artefato para o sucesso das licitações”.  

Ele comentou que o ETP é a base do termo de referência e busca a melhor solução disponível no mercado para determinada necessidade da Administração Pública, na medida em que verifica o melhor tipo de contratação, os prazos, as garantias, os complementos, o ciclo de vida do objeto. “Hoje, não basta licitarmos pelo menor preço. Hoje, precisamos entender a licitação como a melhor forma de contratação, gastar o recurso público com mais eficiência possível, como a população espera de todos os gestores”, enfatizou. 

Com base na Lei 14.133/2021, citou os elementos que devem integrar o estudo técnico preliminar, como verificação da demanda — se está de acordo com o plano anual de contratações —, análise da real necessidade, avaliação crítica dos quantitativos, levantamento de alternativas disponíveis no mercado, adequações das soluções encontradas no setor privado, eventuais adequações a novas tecnologias, inclusive padrões de sustentabilidade. “Não é nada recomendável copiar ou reproduzir ETPs de outros órgãos”, alertou. “Não podemos produzir estudos técnicos preliminares, simplesmente, para darmos ar de legalidade a uma contratação”, finalizou. 

Outras abordagens 

À tarde, também ocorreu o painel sobre serviços públicos e regulação, com a mediação da diretora de Licitações e Contratações do TCE/SC, Caroline de Souza, e a participação do advogado Noel Baratieri, coordenador científico do evento, que falou sobre financiamento nas concessões, e do especialista em regulação de serviços da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Álvaro Capagio, sobre repartição de riscos. 

Em sua exposição, Baratieri afirmou que o sistema de transporte coletivo municipal e intermunicipal passa por crise, na medida em que, segundo ele, as tarifas cobradas não conseguem sustentar o negócio, amortizar os investimentos, pagar os funcionários, e não são suficientes para que o empresário possa auferir o lucro. “Temos esse problema em várias concessões do Brasil, um problema sério de financiamento”, salientou ao acrescentar que “o sistema de transporte coletivo municipal está numa situação bem difícil, ainda mais por conta da pandemia, que mudou hábitos e diminuiu os usuários, e as tarifas hoje estão insustentáveis”. 

Na sequência, foi realizada a conferência “Serviço público de saneamento: desafios à sua universalização, ministrada pela professora de Direito Administrativo do Centro Universitário Autônomo do Brasil, Adriana Schier. “No Brasil, 5 mil piscinas olímpicas de esgoto sem tratamento são despejadas no meio ambiente diariamente”, revelou, para exemplificar a falta de universalização na prestação do serviço, cujo custo ultrapassa os R$ 350 bilhões, conforme levantado pelo Ministério das Cidades quando da elaboração e da aprovação da Lei 14.026/2020. “O custo é altíssimo e as metas da lei são bem consideráveis. A gente tem dez anos para universalizar o serviço”, disse. 

Durante a sua apresentação, afirmou que a aposta da nova lei é pelas parcerias, não só da administração pública com os particulares, mas também as próprias parcerias entre municípios, entre entes públicos. “Isso foi muito valorizado pela lei, que aposta, bastante, na prestação regionalizada do serviço, através dos consórcios públicos”, complementou. 

Até esta sexta-feira (19/5), estarão reunidos professores, acadêmicos e juristas especializados para discutir temas atuais, polêmicos e relevantes do Direito Administrativo. Os impactos causados na Administração Pública direta e indireta pelas inovações e pelas mudanças legislativas, tanto no âmbito constitucional como infraconstitucional, estão sendo objeto de análise e de discussão pelos palestrantes e pelos conferencistas.  

A programação contempla, ainda, abordagens sobre Direito Administrativo, contratos administrativos, Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei de Improbidade Administrativa, governança e integridade, desastres naturais e sobre os desafios contemporâneos do controle externo. O evento está sendo transmitido ao vivo pelo canal do TCE/SC no YouTube. 

Crédito da foto: André Martins (Acom-TCE/SC). 

  
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