O Tribunal de Contas de Santa Catarina determinou, nesta segunda-feira (16/08), a sustação cautelar de 31 editais de concorrência para a delegação do serviço público de formação de condutores no Estado, sob o regime de concessão — Centros de Formação de Condutores —, no valor total estimado de R$ 40.737.279,00.  Segundo o despacho singular (nº 977/2010) do relator do processo (ELC 10/00515610), conselheiro Julio Garcia, publicado no Diário Oficial Eletrônico do TCE/SC n. 562, “trata-se de providência processual que busca a antecipação dos efeitos externos ou secundários da providência final, sem, contudo, ser um prejulgamento, tendo por finalidade proteger o patrimônio público, suspendendo os efeitos do ato lesivo até julgamento do mérito”. Lançados pela Secretaria Estadual da Segurança Pública e Defesa do Cidadão, tais serviços seriam prestados pelo Órgão Executivo Estadual de Trânsito e pelas diversas Circunscrições Regionais de Trânsito (Ciretrans) espalhadas pelo Estado.
     Ao analisar os procedimentos licitatórios, a área técnica do Tribunal de Contas — Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) — verificou pontos relevantes que “podem expor à Administração em risco ao prosseguir com o andamento dos referidos certames, notadamente pelo comprometimento da competitividade e a isonomia entre os licitantes”. A obrigatoriedade das licitantes comprovarem possuir infraestrutura física adequada à execução dos serviços, como condição de habilitação, e objeto licitado de forma incompleta, pela não inclusão das atividades relacionadas às categorias de habilitação C, D e E, foram as principais constatações. De acordo com a DLC, tais situações “restringiriam a competitividade, prejudicando, assim, o objetivo maior da licitação que é o de eleger a melhor proposta para posterior contratação”.
     Em cumprimento ao despacho singular, o secretário de Estado de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, André Luis de Mendes da Silveira — comunicado no dia 13 de agosto —, deverá promover a sustação cautelar dos editais de concorrência pública “até manifestação ulterior que revogue a medida ex officio, ou até a deliberação pelo Tribunal Pleno”. O objetivo da medida cautelar “preventiva ou reparatória, dependendo da abertura ou não dos envelopes, é de proteger o Ente Público do risco de ser submetido a todos os questionamentos e responsabilizações, quiçá até mesmo financeiras, daqueles que levam adiante procedimentos administrativos irregulares”. Trata-se de procedimento adotado pelo relator do processo para possibilitar que a área técnica conclua a análise dos editais, já que a abertura das propostas ocorrerá no período entre 09/09/2010 e 30/09/2010. Após a elaboração do relatório da DLC, a matéria terá de ser submetida ao Ministério Público junto ao TCE/SC e ao conselheiro Julio Garcia, para elaboração de proposta de voto a ser apreciada pelo Pleno. A decisão do Tribunal poderá manter a sustação, concedendo prazo para a apresentação de justificativa ou adoção de medidas corretivas em cumprimento da Lei. O gestor poderá, se for o caso, optar pela anulação dos procedimentos licitatórios.

Despacho singular em editais de concorrência
     Trata-se de procedimento adotado pelo relator do processo para evitar a abertura dos envelopes antes da conclusão da análise pela área técnica do TCE/SC. Após a elaboração do relatório técnico, a matéria é submetida ao Ministério Público junto ao TCE/SC e ao conselheiro-relator, para elaboração de proposta de voto a ser apreciada pelo Pleno. A decisão do Tribunal poderá manter a sustação, concedendo prazo para a apresentação de justificativa ou adoção de medidas corretivas em cumprimento da Lei. O gestor poderá, se for o caso, optar pela anulação dos procedimentos licitatórios.

Íntegra do despacho singular nº 977/2010
Processo: ELC 10/00515610
Unidade Gestora: Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão
Responsável: André Luiz Mendes da Silveira
Data de abertura: Diversas (período de 09/09/2010 a 30/092010)
Assunto: Análise preliminar das Concorrências Públicas nºs 189/SSP/2010, 190/SSP/2010, 191/SSP/2010, 192/SSP/2010, 193/SSP/2010, 194/SSP/2010, 195/SSP/2010, 196/SSP/2010, 197/SSP/2010, 198/SSP/2010, 199/SSP/2010, 200/SSP/2010, 201/SSP/2010, 202/SSP/2010, 203/SSP/2010, 204/SSP/2010, 205/SSP/2010, 206/SSP/2010, 207/SSP/2010, 208/SSP/2010, 209/SSP/2010, 210/SSP/2010, 211/SSP/2010, 212/SSP/2010, 213/SSP/2010, 214/SSP/2010, 215/SSP/2010, 216/SSP/2010, 217/SSP/2010, 218/SSP/2010, 219/SSP/2010.
Objeto: Delegação da prestação do serviço público de formação de condutores sob o regime de concessão (Centros de Formação de Condutores), no valor total estimado de R$ 40.737.279,00.
Despacho GCJG nº 977/2010
Vistos, etc.
Trata-se de pedido da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações – DLC para sustação cautelar dos procedimentos licitatórios previamente listados, lançados pela Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, cujo objeto é a delegação da prestação do serviço público de formação de condutores, sob o regime de concessão.
Após a autuação, o processo seguiu à DLC que elaborou o Relatório de nº 735/2010 (fls. 65-72) a respeito dos aspectos legais dos editais, focando sua análise em alguns pontos relevantes que, na visão de nossos Técnicos, podem expor à Administração em risco ao prosseguir com o andamento dos referidos certames, notadamente pelo comprometimento da competitividade e a isonomia entre os licitantes.
O exame empreendido pelo Corpo Instrutivo apontou duas irregularidades, a saber:  a) obrigatoriedade das licitantes comprovarem possuir infraestrutura física adequada à execução dos serviços, como condição de habilitação, a ser comprovada previamente, mediante realização de vistoria técnica, em desacordo com os artigos 3º, §1º, I, e 30, §6º, ambos da Lei 8.666/93 e b) objeto licitado de forma incompleta, pela não inclusão das atividades relacionadas às categorias de habilitação C, D e E, a serem outorgadas posteriormente ao certame, de acordo com a conveniência administrativa, em desacordo com o princípio da impessoalidade, previsto no art. 3º, caput, da Lei 8.666/93, situações estas que, repito, restringiriam a competitividade, prejudicando, assim, o objetivo maior da licitação que é o de eleger a melhor proposta para posterior contratação.
Diante do grave panorama traçado, crendo estarem presentes os requisitos ensejadores do pedido, a Diretoria de Controle requereu a sustação cautelar do procedimento licitatório, nos termos §3º do artigo 3º da Instrução Normativa TC 05/2008.
É o relatório. Passo a decidir.
Cuida-se de vários certames licitatórios, cujo objetivo é a a delegação da prestação do serviço público de formação de condutores, sob o regime de concessão, para atendimento do Órgão Executivo Estadual de Trânsito e das diversas Circunscrições Regionais de Transito – CIRETRANS espalhadas pelo Estado de Santa Catarina.
Segundo a DLC, os editais sob exame estão maculados com irregularidades comprometedoras da lisura do certame e da própria competitividade, merecendo a ação urgente desta Casa no sentido de suspender seu procedimento.
A recente alteração normativa implementada pela Instrução
Normativa TC 05/2008, em harmonia com as inovações do direito adjetivo em prol de uma prestação jurisdicional mais célere, possibilitou ao relator, através de despacho monocrático até mesmo inaudita altera parte, a sustação do procedimento licitatório em casos de urgência. O §3º do artigo 3º do referido ato normativo dá os contornos para a concessão da medida:
“§ 3° Em caso de urgência, havendo fundada ameaça de grave lesão ao erário ou a direito dos licitantes, bem como para assegurar a eficácia da decisão de mérito, mediante requerimento fundamentado do órgão de controle, ou por iniciativa própria, o Relator, sem a prévia manifestação do fiscalizado, interessado, ou do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, determinará, através de despacho singular, à autoridade competente a sustação do procedimento licitatório até manifestação ulterior que revogue a medida ex officio, ou até a deliberação pelo Tribunal Pleno.”
Trata-se de providência processual que busca a antecipação dos efeitos externos ou secundários da providência final, sem, contudo, ser um prejulgamento, tendo por finalidade proteger o patrimônio público, suspendendo os efeitos do ato lesivo até julgamento do mérito.
Nas medidas liminares encontramos as seguintes características: urgência, cognição superficial, provisoriedade e revogabilidade, atributos estes que muito se assemelham à tutela cautelar e à antecipação da tutela (art. 273, do Código de Processo Civil). Assim, acompanhando o mesmo raciocínio, conclui-se que os requisitos exigidos pelo conteúdo do §3º do artigo 3º da Instrução Normativa TC 05/2008 para a concessão da tutela cautelar, não obstante redigido de outra forma, são o periculum in mora, traduzido na situação de perigo da questão e o fumus boni iuris que nada mais é do que verossimilhança do direito alegado.
Em relação ao periculum in mora, considerando a envergadura da licitação, tenho como suficiente ao seu atendimento a informação às fls. 110 dos autos de que a abertura das propostas ocorrerá no período de compreendido entre 09/09/2010 a 30/09/2010. Tenho que o objetivo da tutela cautelar preventiva ou reparatória, dependendo da abertura ou não dos envelopes, é de proteger o Ente Público do risco de ser submetido a todos os questionamentos e responsabilizações, quiçá até mesmo financeiras, daqueles que levam adiante procedimentos administrativos irregulares.
Quanto ao fumus boni iuris, creio necessária a análise individual de cada irregularidade apontada pela Instrução para, ao final, chegar a um veredicto.
I - Obrigatoriedade das licitantes comprovarem possuir infraestrutura física adequada à execução dos serviços, como condição de habilitação, a ser comprovada previamente, mediante realização de vistoria técnica, em desacordo com os artigos 3º, §1º, I, e 30, §6º, ambos da Lei 8.666/93.
De acordo com a Diretoria Técnica, os Editais de Concorrência Pública que foram analisados apresentam no item 7.3.6, como uma das exigências para a habilitação técnica dos licitantes, o pedido de comprovação da realização de vistoria técnica pelo órgão executivo de trânsito:
7.3 Para fins de comprovação de Qualificação Técnica deverão ser entregues os seguintes documentos:
7.3.6 Comprovante da realização de visita técnica pelo Órgão Executivo Estadual de Trânsito. (Anexo VIII).
No mesmo instrumento convocatório, foram incluídas como critérios de avaliação da proposta técnica as condições da infraestrutura física das licitantes, como se verifica no item 8.2 e subitens destacados:
8.2 Dos Critérios de Avaliação da Proposta Técnica e demais disposições
8.2.1 A empresa licitante deverá apresentar condições de infra-estrutura física adequada de acordo com a demanda operacional, sendo que suas dependências, de uso exclusivo para a finalidade específica, deverão conter, no mínimo:
8.2.1.1 Sala de aula com área mínima de 24 m² (vinte e quatro metros quadrados), respeitado o limite mínimo de 1,30 m² (um vírgula três metros quadrados) por aluno e 2,50 m² (dois vírgula cinco metros quadrados) por instrutor, com limite máximo de 45 (quarenta e cinco) alunos;
8.2.1.2 Sala destinada à Direção–Geral, com no mínimo 05 m² (cinco metros quadrados);
8.2.1.3 Sala destinada à Direção de Ensino, com no mínimo 05 m² (cinco metros quadrados);
8.2.1.4 Sala de Recepção e Secretaria;
8.2.1.5 02 (dois) sanitários, individualizados, feminino e masculino, com acesso independente da sala de aula, constante da estrutura física do Centro de Formação de Condutores;
(...)
8.2.1.10 A viabilidade do cumprimento dos subitens 8.2.1.1 a 8.2.1.5 deverá ser comprovada já quando da visita técnica prevista no item 11, conforme estabelecido no subitem 7.3.7.
Por fim, essas exigências inusitadas são ratificadas no item 11, que trata especificamente da vistoria técnica:
11. DA VISITA TÉCNICA
11.1 As empresas licitantes deverão agendar, junto ao Órgão Executivo Estadual de Trânsito, integrante da Secretaria de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, a realização de visita técnica, mediante o comparecimento de servidores, que avaliarão o atendimento aos requisitos insertos no Anexo X deste edital, sob pena de inabilitação.
11.2 O Órgão Executivo Estadual de Trânsito fará publicar no site oficial da Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão – SSP/SC, bem como o site oficial do Departamento Estadual de Trânsito de Santa Catarina – DETRAN/SC, além de divulgação no mural de todas as CIRETRANS, levando ao conhecimento de todos os interessados, as datas disponíveis para as visitas na respectiva região.
11.3 Na ocasião da realização da visita, os servidores responsáveis preencherão laudo constante no Anexo X do presente Edital, onde constará a descrição do atendimento do subitem 8.2.1, bem como cópia autenticada dos documentos previstos nos subitens 7.3.7 e 7.3.8, reterão uma via e entregarão outra à licitante, que deverá juntá-lo, em cópia, a sua documentação de licitação, nos termos deste Edital.
Analisando o conjunto de requisitos exigidos para habilitação e qualificação técnica dos proponentes, entendo que os editais infringiram o princípio da isonomia contrariando, assim, a disciplina insculpida no inciso I do §1º do artigo 3º, I, da Lei 8.666/93.
Art. 3 o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional, e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
§ 1 o É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5 o a 12 deste artigo e no art. 3 o da Lei n o 8.248, de 23 de outubro de 1991.
Conforme bem salientou a Instrução, tem o Administrador Público, no exercício de seu poder/dever de zelar pela qualidade do serviço público, a obrigação de escolher a melhor proposta, fazendo constar do instrumento convocatório, por exemplo, exigências para que o licitante tenha disponíveis equipamentos, instalações e pessoal suficientes e qualificados para o bom cumprimento das obrigações contratuais. Tais exigências têm respaldo legal expresso, constando da redação do inciso II do artigo 30, da Lei de Licitações e Contratos.
No entanto, nos alerta o artigo 37, inciso XXI da Constituição da República que estas cobranças devem limitar-se àquelas indispensáveis para assegurar a execução contratual de modo satisfatório, sendo ilegais quaisquer outras que extrapolem deste limite.  Nesse sentido, creio, em apoio ao entendimento da DLC, ser inapropriada a previsão editalícia que solicita a comprovação de que os licitantes já possuam, na fase de habilitação, todas as condições para a execução contratual. Fosse admitida essa conduta desarrazoada da Administração, os participantes estariam obrigados a efetuar despesas desnecessárias e investimentos de alto risco, que somente seriam aproveitados pelo futuro contratado, que nesse momento do certame ainda não é conhecido.
Ao exigir a comprovação de instalações prévias, com infra-estrutura necessária para a execução do objeto, tenho que poderão ser privilegiadas de forma inadequada aquelas empresas que já atuam no ramo. De outro lado, possíveis interessados na licitação, mas que não explorem a atividade atualmente, além de não terem prazo hábil para providenciar as instalações físicas necessárias, teriam que disponibilizar grande investimento, com o risco de não vencerem o certame.
Dito de outro modo: conforme se infere das regras do edital, quem já atua no ramo de formação de condutores estaria em grande vantagem e quem gostaria de ingressar neste nicho mercadológico estaria sendo desestimulado devido às dificuldades e obstáculos que haveria de superar, fator este criador de castas de competidores desiguais e de diminuição do número de licitantes.
Ao arremate, consigno que as mencionadas exigências também são contrárias às disposições do §6º do art. 30, da Lei 8.666/93, que prevê, quanto às exigências de instalações, equipamentos e pessoal necessários à execução do objeto, que poderão ser atendidas com a mera declaração de sua disponibilidade, vedadas as exigências de propriedade e de localização prévia.
II - Objeto licitado de forma incompleta, pela não inclusão das atividades relacionadas às categorias de habilitação C, D e E, a serem outorgadas posteriormente ao certame, de acordo com a conveniência administrativa, em desacordo com o princípio da impessoalidade, previsto no art. 3º, caput, da Lei 8.666/93.
Consoante análise da Diretoria de Controle especializada o objeto da licitação estaria incompleto. Os itens 2.1 e 2.2 dos editais de concorrência ora analisados que o definem (o objeto da licitação) prevêem somente as atividades referentes às categorias de habilitação A e B, nada mencionando sobre as categorias C, D e E. No entanto, em outra parte do edital (item 2.8) menciona-se que as atividades relativas às categorias de habilitação C, D e E serão posteriormente outorgadas, de acordo com o interesse dos concessionários e com a conveniência administrativa. Veja-se:
2.8 Observada a carência ou ausência da prestação das atividades relacionadas às Categorias de Habilitação C, D e E, previstas no artigo 143 da Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997, e não havendo suficiente e espontâneo interesse dos concessionários, o Órgão Executivo Estadual de Trânsito poderá determinar, segundo a conveniência administrativa e o interesse na adequada prestação do serviço concedido, que a referida atividade passe a ser prestada, total ou parcialmente, por determinado Centro de Formação de Condutores, que terá o prazo máximo de 60 (sessenta) dias para formalizar e operacionalizar a atividade, a fim de suprir as necessidades específicas de cada Circunscrição Regional de Trânsito – CIRETRAN.
Ocorre que a futura delegação do serviço público para formação de condutores para as categorias C, D e E a bel prazer do Administrador Público, sem a existência de processo seletivo com critérios objetivos claros, afronta os princípios da impessoalidade e do prévio certame licitatório, ambos insertos no artigo 3º da Lei 8.666/93.
De acordo com o exposto, creio que a licitação parcial do objeto, uma vez não incluídas as atividades relacionadas às categorias de habilitação C, D e E, a serem outorgadas posteriormente ao certame, de acordo com a conveniência administrativa, contribui para a irregularidade do certame.
Portanto, nesta análise perfunctória, entendo que assiste razão às ponderações do Corpo Instrutivo.
ANTE O EXPOSTO, considerando a necessidade de se assegurar a eficácia da decisão de mérito; considerando o conteúdo do § 3º do art. 3º da Instrução Normativa TC 05/2008, considerando a existência dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni juris, DETERMINO, cautelarmente, a sustação dos procedimentos licitatórios nº 189/SSP/2010, 190/SSP/2010, 191/SSP/2010, 192/SSP/2010, 193/SSP/2010, 194/SSP/2010, 195/SSP/2010, 196/SSP/2010, 197/SSP/2010, 198/SSP/2010, 199/SSP/2010, 200/SSP/2010, 201/SSP/2010, 202/SSP/2010, 203/SSP/2010, 204/SSP/2010, 205/SSP/2010, 206/SSP/2010, 207/SSP/2010, 208/SSP/2010, 209/SSP/2010, 210/SSP/2010, 211/SSP/2010, 212/SSP/2010, 213/SSP/2010, 214/SSP/2010, 215/SSP/2010, 216/SSP/2010, 217/SSP/2010, 218/SSP/2010, 219/SSP/2010, todos lançados pela Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa do Cidadão, cujo objeto é a delegação da prestação do serviço público de formação de condutores, sob o regime de concessão.
Dê-se ciência imediata desta decisão ao Excelentíssimo Senhor André Luis de Mendes da Silveira – Secretário de Estado de Segurança Pública e Defesa do Cidadão para que tome as necessárias providências no âmbito administrativo acerca da promoção da sustação do procedimento licitatório.
Encaminhe-se à Secretaria-Geral para as providências necessárias. Após, retornem os autos à Diretoria de Controle de Licitações e Contratações para a devida instrução com posterior envio à Procuradoria de Contas.
Publique-se na íntegra.
Florianópolis, em 12 de agosto 2010.
JÚLIO GARCIA
Conselheiro-Relator